L'ASSOCIATION QUÉBÉCOISE DE DROIT COMPARÉ
" Dans la foulée des réformes
municipales "
La fiscalité d'agglomération
dans le Québec d'après la réorganisation municipale
Jean-Pierre Collin
INRS-Urbanisation, Culture et Société
GRIM
Groupe de recherche sur
l'innovation municipale
le 20 avril 2001
Hôtel Marriott Château Champlain, Montréal
Mais à la suite du livre-blanc d'avril 2000, des rapports des mandataires sur la réorganisation municipale dans les six régions métropolitaines de recensement et surtout de la volonté affirmée et mainte fois manifestée du gouvernement provincial de faire du regroupement de municipalités à grande échelle la clé de la réforme, le concept de fiscalité d'agglomération a-t-il encore un avenir au Québec?
Dans cette communication, pour aider à répondre à cette
question, je proposerai deux exercices. D'abord, je tenterai de définir
un peu plus précisément les principes et les objectifs de la "fiscalité
d'agglomération". Puis, partant d'une observation des pratiques en cours
dans les grandes régions métropolitaines, je proposerai un survol
des expériences au Canada et aux États-Unis.
Principes et objectifs de la fiscalité d'agglomération
À l'origine, le questionnement sur la fiscalité d'agglomération vient d'abord du fait qu'il y a des disparités fiscales entre les municipalités qui forment une agglomération urbaine. Cette disparité, dont il faudrait palier les effets néfastes ou pervers (Bahl, 1980 : 451), peut être attribuable à des différences dans le potentiel fiscal, dans la capacité de payer des contribuables ou dans le taux d'effort fiscal. Cette disparité peut aussi, alternativement, se percevoir par l'intermédiaire des différences dans la " qualité " des services offerts.
Cette problématique est, de surcroît, le résultat de la volonté de faire en sorte que le financement des activités municipales relève le plus possible de sources locales. Ainsi, dans un système où l'essentiel du financement des activités municipales proviendrait de dotations du gouvernement de tutelle, il n'y aurait pas grande nécessité d'établir des mécanismes de fiscalité d'agglomération puisque l'État réglerait d'autorité les effets de disparité, de débordement ou de métropolisation. (Du moins, s'attendrait-on à ce qu'il le fasse.) Soulignons que, dans certains pays, notamment en Europe de l'Ouest, ces dotations peuvent représenter plus de 50% des recettes totales des collectivités locales (en Allemagne et en Italie, par exemple) et jusqu'à 66% au Royaume-Uni (Valletoux et al., 1997 : 48).
À l'opposé, lorsque le financement des municipalités est entièrement assuré par les taxes et impôts locaux, les phénomènes de disparités économiques, sociales et urbanistiques se répercutent directement dans la fiscalité et des mécanismes de compensation doivent être inventés pour contenir l'ampleur de ces différences, sous peine de ne plus pouvoir rencontrer les principes d'équité qui devraient caractériser tout système fiscal puisque certains gouvernements locaux doivent exiger un taux de taxe plus élevé pour un même panier de services (en quantité et en qualité) (Bradbury et al., 1984 dans Ladd, 1999 : 17 et Ladd, 1999 : 123).
L'existence de telles disparités n'est, d'une certaine manière, que le complément naturel de la décentralisation. Dans un État unitaire où toute la fiscalité serait centralisée à l'échelle nationale, il n'y aurait pas de disparités -en autant bien entendu que les critères d'équité horizontale et verticale soient respectés. Par contre, dès que l'on assigne des responsabilités fiscales à des autorités régionales ou locales, se pose la question de la gestion des différences de potentiel fiscal entre les territoires.
La répartition inégale de la " pauvreté "
Le problème des disparités entre les municipalités d'une agglomération ne tient pas qu'aux écarts de potentiel fiscal. Il est aussi la résultante du fait que la richesse se répartit très inégalement sur le territoire : que ce soit le résultat du marché ou des politiques de zonage (fiscal zoning) qui favorisent l'implantation des résidences et des activités urbaines générant le plus de revenus fonciers au détriment des logements et des activités urbaines s'adressant à toutes les classes de la société. En fait, l'une des dimensions fondamentales du problème métropolitain est celle de l'inégal développement entre les communautés qui forment le milieu métropolitain (sur cette question, il faut consulter l'excellente synthèse qui a été récemment faite pour les États-Unis dans Altshuler et al., 1999).
La concentration des populations " à problème " dans certaines municipalités (en règle générale, les villes centres et des banlieues de première génération) se traduit par des disparités fiscales qui doivent être prises en compte (Bahl, 1980 : 449) surtout que le déséquilibre entre zones riches et zones pauvres va en s'aggravant (Bahl, 1994 : 293).
Un point de vue original sur ces questions est celui de J. R. Pack qui a montré que l'impact de la présence des populations démunies sur les budgets des municipalités ne concerne pas seulement les postes de dépenses reconnus explicitement pour leur caractère redistributif (the primary poverty functions) mais aussi les autres postes de dépenses, à première vue sans liens directs avec le taux de pauvreté. En fait, l'impact net sur le budget municipal serait même relativement plus important dans ce dernier cas (Pack, 1998 : 1995).
Les activités municipales directement reliées à une volonté de redistribution de la richesse vers les plus démunis sont, en règle générale, fortement subventionnées par les gouvernements supérieurs. Pendant ce temps, les autres activités, parce qu'elles n'ont pas de liens directs avec l'inégale répartition de la richesse, sont laissées entièrement à la charge des gouvernements locaux (Pack, 1998 : 2012).
Voilà un phénomène qui doit être distingué de la problématique de l'exploitation de la ville centre par les banlieusards dont on fait si souvent étalage. Il ne s'agit pas tellement en effet de s'attaquer au fait que les navetteurs ne paieraient pas le juste prix pour les services de la ville centre qu'ils utilisent… mais de s'attaquer au différentiel (de plus en plus grand) dans la capacité de payer des ménages de la ville centre et des ménages de la banlieue.
La question des effets de débordement
Cela dit, le questionnement sur la fiscalité d'agglomération vient aussi du fait que l'aire de desserte de certains services, équipements ou infrastructures, dépasse les limites d'une seule municipalité ou encore du fait que l'implantation de certains développements dans l'agglomération a des impacts qui dépassent la municipalité d'accueil ou est le résultat d'avantages qui sont attribuables à l'agglomération et non à la seule municipalité d'accueil.
C'est ainsi que les villes centres ont développé diverses stratégies de captage des revenus des banlieusards. À ce chapitre, on constate, dans le cas des États-Unis, l'existence, parfois depuis fort longtemps, de trois sous-catégories de mesures visant à faire contribuer les non-résidants au financement de services et d'équipements de nature supralocale : la taxe locale sur le revenu ou sur la masse salariale, la taxe locale sur la consommation de biens et services, la tarification spécifique aux utilisateurs non-résidants. On peut observer que la grande majorité des municipalités qui ont recours à l'impôt sur le revenu sont localisées dans les États du Rustbelt, en particulier en Pennsylvanie et en Ohio. Le recours, par les villes centres, à la formule de la taxe de vente pour financer certains services est plus répandu que l'usage de la taxe sur le revenu ou la masse salariale. Certaines villes centres ajoutent une surtaxe de vente locale sur des objets spécifiques consommés en particulier par des non-résidants (nuitées, repas et nourriture consommés au restaurant, voitures louées, admissions, etc.).
Pour certains la mesure la plus efficace à ce chapitre, en règle générale, serait cependant la taxation foncière des immeubles non-résidentiels (Chernick et Reschovsky, 1997).
La question de la métropolisation
Une autre question est celle de la répartition inégale de l'assiette fiscale et surtout de son rythme différent d'évolution au détriment, le plus souvent, des villes centres… en même temps que les composantes de l'agglomération apparaissent interdépendantes les unes des autres. Les analyses se multiplient, en effet, qui tendent à montrer comment l'état de bien-être et le dynamisme de la banlieue sont directement proportionnels à la bonne fortune de la ville centre, et inversement. Ainsi, si la banlieue est toujours plus prospère que la ville centre, sa prospérité apparaît être d'autant plus grande que la ville centrale performe bien. Cela vaut pour le niveau moyen des revenus des ménages de la banlieue, pour la valeur moyenne des résidences en banlieue, pour l'importance de l'emploi en banlieue, etc. : " They (cities and their suburbs) are parts of a single regional economy, highly interdependent and with their fortunes intertwined " (Barnes et Ledebur, 1998 : 44).
Concrètement, cela signifie que le degré de réussite des banlieues est fonction de la vitalité de la ville centre. En pratique, il est donc du plus grand intérêt non seulement pour les villes centres mais aussi pour les banlieues (toutes catégories) d'adhérer à des stratégies métropolitaines, y compris en matière de fiscalité, qui consolident l'ensemble métropolitain et ses interdépendances.
Par ailleurs, force est de constater que le développement d'une région métropolitaine ne se distribue pas également sur l'ensemble du territoire mais est spatialisé. Certaines parties (ou sous-régions) sont gagnantes, d'autres sont perdantes. C'est pourtant l'agglomération en son ensemble, avec ses caractéristiques particulières et ses atouts spécifiques qui est à l'origine du développement. Il paraît nécessaire, dans ce contexte, d'élaborer des mécanismes qui permettent de rééquilibrer, au moins partiellement, la situation relative des municipalités (au moins de compenser celles qui sont " perdantes ").
Dans la pratique, il existe peu d'expériences qui rencontrent des objectifs
aussi élevés que ceux qui viennent d'être énoncés.
Ainsi, au terme d'un répertoire des efforts de régionalisation
du financement des services urbains dans vingt-sept grandes régions métropolitaines
aux États-Unis, Anita A. Summers fait-elle le constat suivant :
Le bilan de Summers n'est pas complètement pessimiste. Elle souligne, au contraire, que la présence de mesures de fiscalité d'agglomération est une constante des relations ville centre/banlieue dans les régions métropolitaines étasuniennes. Bien entendu ces mesures n'ont pas toutes la même ampleur et surtout la même portée fiscale. Elles sont même parfois très modestes. Mais, l'important est qu'elles existent. Ces observations rejoignent celles que nous pouvons faire au terme d'un inventaire des mesures de fiscalité d'agglomération dans trente-cinq villes-régions nord-américaines (Cet inventaire est mené en collaboration avec Claire Poitras et Jacques Léveillée dans le cadre des travaux du Groupe de recherche sur l'innovation municipale sur les innovations institutionnelles dans les agglomérations urbaines et métropolitaines).
Le premier constat à faire est que le partage de recettes fiscales régionales dans un but de solidarité régionale ou de péréquation est une stratégie pour le moins exceptionnelle. En fait, il est rare que la question des disparités fiscales soit directement concernée. Ainsi, le concept d'un partage de l'assiette fiscale (tax base sharing) n'est présent que dans deux des trente-cinq agglomérations (Minneapolis-St. Paul et Pittsburgh). Dans presque tous les cas, les mesures répertoriées ont pour finalité le financement d'un ou plusieurs services ou équipements régionaux et c'est la dépense plus que le revenu qui est à l'origine du partage. Cela dit, des mesures de partage s'observent dans presque toutes les agglomérations de l'échantillon que ce soit par la mise en place de mesures régionales de financement ou par des régimes de quotes-parts perçues des municipalités participantes.
Dans les années 1990, on observe, aux États-Unis, un recours accru aux taxes à la consommation pour diversifier les sources de revenus locaux et pour financer les services urbains régionaux, surtout dans les régions du Sud et de l'Ouest. Ces mesures ont été adoptées dans un contexte où le recours à l'impôt foncier est restreint par des mécanismes législatifs (pensons à la Proposition 13 en Californie). Autrement dit, les politiques de restriction obligatoire de l'utilisation du champ foncier par les municipalités et les autres instances publiques locales ont été accompagnées de nouvelles stratégies visant à diversifier les sources de revenus du secteur public local.
Par comparaison aux États-Unis, les sources de revenus des gouvernements locaux canadiens sont plus limitées. L'impôt foncier demeure la principale source de revenus. Les municipalités canadiennes n'ont plus accès à l'impôt sur le revenu. En règle générale, les taxes à la consommation échappent aussi aux municipalités -l'exception étant, au Québec, la perception des droits de mutation.
Pour financer des services ou des équipements supralocaux, l'approche dominante dans les agglomérations étasuniennes consiste à faire appel à une surtaxe de vente dont les recettes sont affectées à un fonds spécifique(1). Deux types de services ou d'équipements font plus particulièrement l'objet de telles surtaxes de vente, à savoir le transport en commun et les équipements reconnus régionaux. Dans le premier cas, le taux de la surtaxe de 0,5 % à 1,0 % et est perçue sur le territoire des agences régionales de transport en commun. Dans le cas des équipements régionaux, les taux des surtaxes varient considérablement -de 0,25% à 14%- et dépendent des biens et des services sur lesquels ils s'appliquent (ventes au détail, nuités, nourriture consommée au restaurant, etc.). Ce sont principalement, des équipements récréo-touristiques (parcs, installations culturelles, muséologiques, zoologiques, etc.) et des activités liées au développement économique (centres de congrès, stades sportifs, installations aéroportuaires et portuaires et, plus rarement, parcs industriels) qui font l'objet de ces surtaxes de vente régionale dont l'adoption doit, en règle générale, faire l'objet d'un référendum auprès des citoyens-électeurs du territoire concerné.
Les services sociaux ou de santé de première ligne, qui sont encore aux États-Unis et dans d'autres provinces canadiennes de compétence locale, ne semblent pas s'inscrire dans les stratégies de coopération intermunicipale conduisant à des partages explicites de dépenses. Il en va de même des services de protection publique (police et incendies). Si dans le second cas la volonté de protéger jalousement l'autonomie locale semble en jeu, dans le premier cas, il faudrait examiner plus en détail l'action régulatrice de l'État.
D'une manière générale, l'inventaire permet de constater qu'au cours des années 1990, rares sont les agglomérations métropolitaines qui ont adopté des innovations fiscales visant spécifiquement à partager les revenus ou les dépenses des services ou d'équipements dans le but de soutenir la solidarité métropolitaine. En fait, au cours de la dernière décennie, ces stratégies ont été largement réclamées par les chercheurs mais elles sont demeurées relativement absentes des pratiques locales et régionales.
Il existe une rhétorique de la redistribution pour combattre les disparités fiscales indues. En pratique, cependant, ce sont des objectifs d'efficacité dans la fourniture de services publics locaux qui sont à l'origine des mesures de fiscalité d'agglomération qui servent à les financer. Telle qu'elle se pratique dans les plus grandes régions métropolitaines au Canada et aux États-Unis, la fiscalité d'agglomération est une affaire de coopération intermunicipale et non de solidarité métropolitaine. Comme le souligne Summers (1998 : 5) : " Even in the star example of regionalization in the country -Minneapolis- where the redistributive objective is institutionalized in its name, the Fiscal Disparities Program, the ability to actually redistribute is limited."
Aux origines de la notion de fiscalité d'agglomération, il y a une triple problématique préoccupée de prendre en charge les effets de disparités fiscales, les effets de la métropolisation et les effets de débordement. Les effets de disparités fiscales appellent des mécanisme de redistribution et d'équité (Tax Revenue Sharing). Les effets de la métropolisation devraient inciter à mettre en place des mécanismes de solidarité (Tax Base Sharing). Enfin, les effets de débordement sont à l'origine des mécanismes de partage des coûts dans la recherche d'une amélioration de la fourniture des services publics locaux, l'échelle régionale permettant des économies d'échelle et/ou des gains d'efficacité (Expenditure Sharing). Force est de constater qu'au Québec comme ailleurs en Amérique du Nord, le troisième volet de la problématique et les mesures qui l'accompagnent a pris pratiquement toute la place.
Dans le Québec d'après la réorganisation municipale
La fiscalité d'agglomération est-elle toujours pertinente? À première vue, il est permis de douter de la pertinence de poursuivre la réflexion sur ce thème, au moins dans le contexte canadien (et plus particulièrement québécois).
D'abord, depuis 1990, exception faite de la Colombie-Britannique, la réorganisation municipale a été dominée par le retour du modèle de la ville unique (unicity) où le palier métropolitain tend à se dissoudre dans le palier municipal, qui se résume désormais pour l'essentiel à une très grande ville ou quelques grandes villes. Ainsi, dans le cas du Québec, parmi les 31 agglomérations urbaines, il n'y aura plus guère qu'à Montréal où l'on pourra envisager des mécanismes de partage de recettes fiscales entre quelques joueurs municipaux. Ailleurs, les inégalités fiscales et les effets de débordement sont implicitement pris en charge par les nouvelles grandes villes. À la condition bien entendu que l'étalement urbain ne se porte pas en plus lointaine périphérie.
Ensuite, il n'empêche que, surtout pour une métropole telle que Montréal, la problématique de la métropolisation demeure entière quelque soit la taille de la méga-cité créée au centre de l'agglomération. La concurrence intermunicipales et les disparités fiscales seront-elles moins grandes une fois que l'agglomération ne comprendra que quelques grands joueurs municipaux en remplacement des 105 actuellement en place. Il est permis d'en douter à moins que des mécanismes métropolitains sérieux de partage et de concertation ne soient mis en place. L'expérience des grandes métropoles étasuniennes indique qu'il faudra au moins poser plus sérieusement la question de la diversité des sources de revenus locaux en regard du financement de certaines infrastructures et de certains équipements régionaux.
Enfin, si les disparités fiscales semblent pour un temps maîtrisées, les disparités sociales continueront d'exister et ne pourront être ignorées lorsque viendra le temps de redéfinir localement (et régionalement) le rôle des administrations territoriales en regard des nouvelles problématiques sociales qui alimenteront à coup sûr l'agenda politique des prochaines décennies. À nouveau, pour une région métropolitaine comme Montréal, cela devrait se traduire par la mise en place de mécanismes institutionnels et fiscaux favorables à la solidarité métropolitaine et capables d'atténuer les effets des disparités sociales.
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1. Dans la région de Montréal, L'Agence métropolitaine de transport (AMT) bénéficie d'un mécanisme analogue de financement qui puise à la taxe sur l'essence et aux droits d'immatriculation des véhicules, plutôt qu'à la taxe de vente.